El Paquetazo Neoliberal de CAP en 1989 que nos llevo al Caracazo



Carlos Andrés Pérez –CAP, como se lo conoce popularmente– se había rodeado de un equipo de jóvenes tecnócratas que tenía una idea bastante clara del abismo en que se encontraba Venezuela. Dispuesto a cortar por lo sano con una política que se encaminaba hacia el desastre, su equipo –encabezado por Miguel Rodríguez– elaboró un "paquete de medidas" destinado a inaugurar una nueva política económica, el Gran Viraje, estableciendo además fructíferas relaciones con el FMI y otros organismos internacionales que podían ayudar a Venezuela durante las dificultades iniciales de su aplicación. La situación del país recomendaba drásticas acciones: el déficit fiscal había llegado al 8% del PTB, las divisas efectivamente disponibles alcanzaban apenas a $ 300 millones (contra $ 10.000 de unos años atrás), las tasas de interés reales negativas impedían el ahorro interno y estimulaban la fuga de divisas, mientras que los compromisos de la deuda –ya renegociada– resultaban casi imposibles de satisfacer.

CAP poseía la imagen de un líder decidido y dispuesto a enfrentarse sin vacilación a los problemas. Contaba, además, con el recuerdo positivo de los venezolanos, que evocaban con frecuencia los idealizados años de su primer mandato, una época cuando la abundancia de recursos permitía al estado asumir funciones paternalistas y clientelares. Ese era su capital político que, aunado a la fuerza de la maquinaria política de AD, le había permitido obtener una cómoda victoria en diciembre de 1988 alcanzando el 53% de los votos. Había también, sin embargo, un pasivo político que el líder socialdemócrata nunca tomó demasiado en consideración: la imagen de corrupción que, sustentada sobre muchos escándalos de su primer mandato, podía colocarlo en una situación sumamente riesgosa ante sus enemigos políticos.

Militares que disparaban con sus fusiles al pueblo que estaba dentro de los bloques del 23 de Enero el 27 de febrero 1987


El propio Pérez anunció el 16 de febrero de 1989, en un histórico discurso, el conjunto de medidas que aplicaría en su gestión. El paquete incluía la libre flotación de la moneda, con la consiguiente eliminación del control de cambios y del nefasto RECADI, la liberación de los precios y de las tasas de interés (salvo para un reducido conjunto de artículos de primera necesidad), la elevación del precio de la gasolina y de ciertos servicios públicos, la disminución sustancial de los aranceles y un programa social de subsidios directos a entregar a las familias en condiciones de pobreza.


Se trataba de un ajuste fiscal bastante bien equilibrado, en el que sobresalían como notas positivas la liberación cambiaria y la reducción de los aranceles, pero que no tenía como intención abandonar el estatismo propio de la política económica venezolana. La idea era más bien reordenar las cuentas públicas para permitir que otra vez el estado asumiera su rol keynesiano de promotor del desarrollo, mientras se buscaba mantener un tipo de cambio alto, capaz de estimular las exportaciones no tradicionales y de quebrar la dependencia nacional con el petróleo. [V. la crítica sistemática que en este sentido realizara Gómez, Emeterio, Salidas para una Economía Petrolera, Ed. CELAT–Futuro, San Cristóbal, 1993, en esta y otras publicaciones.] De ciertas medidas más profundas, como la reforma de la seguridad social o las privatizaciones, poco o nada se habló en esta etapa inicial, mostrando así que la apertura hacia el mercado era, en el mejor de los casos, bastante limitada en sus alcances.


La reacción ante estos anuncios no fue buena. Ni hubo un acuerdo político a su favor ni el gobierno buscó los suficientes apoyos para implementar las medidas. La mayoría de los comerciantes e industriales, esperando la liberación de precios y del tipo de cambio, comenzaron a acaparar productos de primera necesidad y, cuando era posible, a remarcar sus mercancías. Había en el país un ambiente de incertidumbre ante el futuro y de decepción ante las medidas: el camino de retorno a la época de oro de la bonanza petrolera parecía haberse extraviado para siempre.

El 27 de febrero, cuando el transporte urbano comenzó a cobrar nuevas tarifas, preparándose para el aumento de la gasolina del día 1 de marzo, estallaron disturbios en la localidad suburbana de Guarenas. Las manifestaciones de protesta se extendieron con una velocidad inusitada, ante cierta complacencia de los medios de comunicación –que parecían justificarlas– y la parálisis total del gobierno, que no atinaba a responder ante una situación imprevista que hora tras hora se tornaba más difícil. Las protestas no tenían ni un programa ni un líder, no contaban con el apoyo explícito de ninguna fuerza política y no eran dirigidas por ninguna organización capaz de canalizarlas. Sin un propósito claro ni una intención definida degeneraron rápidamente en saqueos, incendios y otros actos de violencia que se extendieron por toda Caracas y, esa misma tarde, por casi todas las ciudades del interior. El caos y la anarquía –la más pura anarquía hobbesiana– se apoderaron del país. No fue sino hasta la tarde del día siguiente que el gobierno se dirigió a la población, exhortando a terminar con los saqueos y decretando un aumento general de sueldos y un toque de queda general a partir del atardecer. Esa misma noche el ejército intervino y comenzó una represión que dejaría un saldo indeterminado de víctimas, muy superior de seguro a la cifra oficial de 300 muertos.


La inusitada violencia del 27F, sin parangón prácticamente en la historia contemporánea de América Latina, expresaba "el deterioro acumulado de las condiciones de vida de la población", [Kornblith, Op. Cit., pág. 360.] una sensación de frustración ante todo el sistema político y una profunda desconfianza ante un liderazgo del país. Por esta razón, y por la oportunidad en que se produjo, tuvo un efecto político devastador. El gobierno quedó huérfano de apoyos políticos importantes, pues ni su propio partido –en el que dominaban puntos de vista socializantes– se atrevió a exponerse a mayores pérdidas políticas. La matriz de opinión que generaron los disturbios los explicó como una consecuencia del empobrecimiento provocado por "el paquete neoliberal de CAP", aun cuando no había ningún hecho capaz de sustentar esta versión: el paquete no había comenzado a aplicarse cuando comenzaron los disturbios, no era neoliberal sino más bien keynesiano y el empobrecimiento de los venezolanos había comenzado, como vimos, bastantes años atrás.

No obstante estas muy negativas circunstancias el ajuste de Pérez pudo mostrar enseguida algunos resultados dignos de consideración. Es cierto que la liberación de precios artificialmente congelados y la amplia devaluación que siguió a la eliminación del control de cambios impulsaron la inflación hasta alturas nunca vistas en el país, superando en 1989 el 80%, y que el producto económico descendió ese mismo año en la apreciable cifra de 7,8%. Pero ya al año siguiente –impulsada en parte por el aumento de los precios petroleros que trajo la invasión iraquí a Kuwait y la Guerra del Golfo– la economía venezolana mostró signos evidentes de recuperación. La inflación descendió, aunque nunca a menos del 30% anual, y el PTB creció en 7%, 9,7% y 6,1% entre 1990 y 1992. También los salarios reales y la proporción de población en situación de pobreza, después del shock inicial, mostraron gradualmente un comportamiento más positivo en esos años. [V. Sabino, Carlos, "La Pobreza en Venezuela", enEstrategias para Superar la Pobreza, Ed. Fundación Konrad Adenauer, Caracas, 1996, pp. 49 a 61.] 

El programa de ajustes, hacia fines de 1991, parecía en principio estar funcionando razonablemente bien. La drástica disminución de aranceles, por ejemplo, había logrado estimular muy positivamente a la economía sin provocar las quiebras masivas y el desempleo que muchos habían pronosticado al comienzo. Esto sucedía, es cierto, porque un tipo de cambio alto ofrecía una protección indirecta a las ineficientes industria y agricultura locales, pero en todo caso permitía que las empresas nacionales gozaran de un período de adaptación antes de entrar de lleno en la competencia internacional. Las privatizaciones, aunque pocas, daban señales alentadoras a los mercados, en especial cuando se vendieron dos grandes empresas, VIASA (línea aérea bandera nacional) y CANTV (teléfonos). Las reservas internacionales habían restablecido su nivel y la liberación de las tasas de interés evitaba la fuga de divisas tan extendida en los últimos años. La eliminación de varios subsidios indirectos había contribuido, por otra parte, a la disminución casi total de los déficits fiscales.

Pero a este respecto, y para evitar confusiones, conviene hacer un breve comentario referente a las peculiaridades de Venezuela como país petrolero. [Es preciso destacar la contribución que ha realizado Emeterio Gómez, en diferentes publicaciones, explicando por qué en Venezuela existe inflación a pesar de que puedan no existir déficits fiscales.] Dado que los ingresos de la industria nacionalizada llegan directamente al estado, vía impuestos o regalías, el Banco Central de Venezuela es el principal tenedor de dólares del país y, por lo tanto, su principal oferente. Simplemente para dar una idea al lector, puede decirse que aproximadamente entre el 75 y 90% de los ingresos por exportaciones han derivado, en las últimas décadas, de las ventas de hidrocarburos, y que el total recibido por el BCV raramente ha sido menor que $ 10.000 millones anuales, llegando en varios años a casi el doble de esa cifra. Esta circunstancia provoca, naturalmente, la existencia de un mercado muy asimétrico, donde el gobierno, a través del BCV, puede manipular casi a su antojo el tipo de cambio pues controla mayor parte de la oferta de divisas. Si a esta circunstancia añadimos la escasa autonomía que de hecho ha tenido el BCV a partir de mediados de los setenta encontraremos la clave de una situación que parece paradójica y que distingue a Venezuela del resto de las naciones latinoamericanas.

 En Venezuela puede haber una fuerte inflación, y de hecho la hay, en ausencia de déficits fiscales y, aún, en presencia de superávits en las cuentas públicas. El gobierno no emite "dinero inorgánico" para compensar sus déficits, como en otras latitudes: simplemente devalúa la moneda y obtiene más bolívares por la misma cantidad de dólares. Las constantes devaluaciones, por cierto, provocan una inflación crónica, que parece tener un "piso" del 30% anual, y mantienen la apariencia de unas cuentas fiscales casi en equilibrio, pero son el síntoma en realidad de un sector público hipertrofiado que no puede recaudar, por medio de impuestos internos, las sumas que gasta año tras año. El gráfico 2 da cuenta del modo casi exacto en que los precios han seguido el tipo de cambio principal (en los años con control de cambios hemos asumido el valor del mercado paralelo) confirmando lo que venimos exponiendo hasta aquí.

Nos hemos detenido en este punto no sólo porque muestra la atipicidad del caso venezolano sino porque además nos sirve para poner de relieve dos puntos esenciales. El primero es que el paquete de Pérez –lo mismo que el de 1996– no logró corregir uno de los elementos esenciales de todo ajuste: el desbalance en las cuentas fiscales. El otro punto a destacar es que las reformas de 1989-92 no alcanzaron nunca una de las metas principales que se propusieron los países latinoamericanos que reformaron sus economías. Nos referimos, por supuesto, al control de la inflación, una variable crucial que nunca ha sido enfrentada seriamente en Venezuela desde 1982, lo que ha hechoque el país caribeño haya sido el de más alta inflación en toda América desde 1995 hasta la fecha. [No es descartable que en 1998 Ecuador supere a Venezuela en este desagradable aspecto. Se trata también de otro país petrolero que se ha negado sistemáticamente a realizar un reajuste serio de sus cuentas fiscales.]

Gráfico 2

Variaciones del Tipo de Cambio y del IPC, 1981-1997


Fuente: Elaboración del autor sobre datos de la OCEI y el BCV.



La inflación es una variable fundamental, como decíamos en 3.2, porque sirve como un excelente indicador que muestra las deficiencias íntimas de cualquier gestión económica. Pero, como es percibida directamente –y dolorosamente– por todos los agentes económicos, en especial por los más pobres, origina comportamientos políticos y sociales que pueden llegar a afectar la política económica que, precisamente, la provoca. Este punto, crucial en todo plan de ajustes, fue descuidado por completo en la administración de CAP: Miguel Rodríguez y otros técnicos, con una obvia mentalidad keynesiana de país en desarrollo, consideraron siempre que cifras del 30% anual no eran realmente altas si había crecimiento económico, y así lo manifiestan aún Carlos Andrés Pérez y ciertos defensores de su gestión. Al no tomar en cuenta este importante factor el programa de ajustes de 1989 tuvo que soportar ataques muy fuertes y continuos, que llevaron eventualmente a su total paralización.

La población en general no llegó a percibir el mejoramiento de la economía que se produjo a partir de 1990, en parte porque éste hizo poco más que compensar pérdidas anteriores y en parte porque la inflación creó una sensación de inseguridad que minimizó los logros obtenidos. En ese contexto inflacionario surgieron naturalmente constantes huelgas y protestas, se amplió el malestar social y se crearon las condiciones para que los enemigos del ajuste desplegaran todo su arsenal de acciones desestabilizadoras. La más dramática de todas ellas, la que puso realmente un fin a todo intento modernizador, fue el golpe de estado frustrado que el Teniente Coronel Hugo Chávez encabezó el 4 de febrero de 1992.

El golpe no contó con el apoyo de la mayoría de los mandos militares y, desde el punto de vista táctico, fue apenas una escaramuza mal organizada que no logró sus objetivos de derribar al gobierno o matar al presidente. Lo grave, lo políticamente importante, fue la reacción popular ante la intentona. Una corriente de apoyo inesperada surgió de todos los rincones del país, solidarizándose más o menos abiertamente con los golpistas, en una oposición frontal a un sistema democrático que se percibía como secuestrado por la acción de camarillas o "cogollos" dirigentes y envuelto en una corrupción gigantesca a la que se hacía responsable –sin mayor análisis– de todas las dificultades económicas atravesadas por el país. Rafael Caldera –el lider fundador del partido socialcristiano COPEI y ex-presidente de 1969 a 1974– aprovechó esta circunstancia para justificar implícitamente a los golpistas y distanciarse de la conducción de su partido, en un audaz gambito político que le daría nuevamente, antes de dos años, la presidencia de la república.

El gobierno de Pérez, ahora sí, estaba perdido. Ya no tenía tiempo, como en febrero de 1989, para mostrar con hechos el valor de sus políticas; ya no tenía enfrente una reacción visceral que se resistía a sus cambios sino una oposición organizada, polifacética, en rápido crecimiento, que se oponía a su gestión, lo acusaba de corrupción y estaba dispuesta a destruirlo. De nada sirvieron algunas medidas políticas que tomó para restablecer una plataforma que asegurara la viabilidad de su gobierno: el 27 de noviembre de ese mismo año hubo otro conato de golpe, mucho más amplio y sangriento, y al año siguiente el presidente fue acusado formalmente de corrupción –sobre la base de un caso en verdad bastante débil. Finalmente la Corte Suprema de Justicia, el 20 de mayo de 1993, decidió suspenderlo en sus funciones para dar curso a un juicio por peculado y malversación de fondos públicos. [Kornblith,Op. Cit., pág. 346.] El intento de cambio económico había fracasado irremisiblemente y una reacción conservadora, que aglutinaba desde algunas figuras llamadas "los notables" hasta la ultraizquierda, dominaba la opinión pública del país. [Entre los notables se hallaba Arturo Uslar Pietri, escritor de fama internacional que, pese a sus posiciones cercanas al liberalismo, no vaciló en actuar sin misericordia hasta lograr el derrocamiento de Pérez.]

Antes de relatar los acontecimientos siguientes conviene que nos detengamos a analizar, un poco más detenidamente, las causas del fracaso del ajuste de CAP. Se dijo en su momento que uno de sus principales defectos era que las reformas se hicieron a un ritmo muy acelerado, que les faltó un desarrollo gradual capaz de lograr su aceptación en la opinión pública. Este punto, discutido hasta la saciedad en Venezuela, parece tener sin embargo muy poco sentido tanto desde un punto de vista histórico como teórico. Las experiencias de Chile y Bolivia, ya analizadas (v. supra, caps. 6 y 7), asi como las de Argentina y Perú (v. infra, caps. 10 y 11), muestran claramente que cuanto más drástica y rápidamente se tomen las medidas más fácil resulta su consolidación: el gradualismo, como el de México antes de Salinas o el de Siles Zuazo en Bolivia, sólo parece servir para postergar los problemas y hacer en definitiva más altos los costos políticos y sociales que hay que pagar por las reformas. Si nos colocamos, por otra parte, en una perspectiva más teórica, las ventajas del gradualismo tampoco aparecen por ninguna parte en el análisis: ¿es que es posible hacer una unificación cambiaria de un modo "gradual"? ¿Se puede liberar unos precios y no otros, o bajar sólo algunos aranceles, sin desquiciar por completo la economía?

Nuestra opinión, al respecto, se inclina más bien hacia el extremo opuesto. Fueron las deficiencias técnicas de un programa que no atacó en sus raíces el déficit fiscal las que, a la postre, lo pusieron en jaque. Al no reducir seriamente el gasto público, al no promocionar un amplio programa de privatizaciones, el gobierno quedó reducido a esperar la siempre aleatoria ayuda del aumento de los precios petroleros para nivelar sus cuentas, por más que en su discurso hacia afuera nunca plantease tal cosa. Al utilizar el mecanismo devaluatorio para mantener el equilibrio de sus cuentas en bolívares la administración de CAP sucumbió a la inflación y, con ella, a todos los elevados costos políticos que ésta trae.

Algunos de estos errores pueden atribuirse, como ya lo expresáramos, al pensamiento keynesiano, socialdemócrata al fin, que tenía el equipo de gobierno. Pero la falta de apoyo político generó también otras debilidades en su gestión que tendrían severas consecuencias y que, en modo alguno, pueden atribuirse a fallos de los gobernantes. Así, en materia de impuestos internos, el congreso le jugó a Pérez una muy mala pasada: aceptó parte de su reforma –la disminución de las tasas del impuesto sobre la renta– pero no aprobó la creación del impuesto al valor agregado. La administración quedó así con las manos atadas pues, con menos ingresos propios, tuvo que recurrir más asiduamente al mecanismo devaluatorio. El partido de CAP dominaba el poder legislativo pero el pensamiento de sus dirigentes estaba todavía bien anclado en un populismo que resultaba parte esencial de su herencia política.

La falta de una sustentación política sólida afectó constantemente la gestión de gobierno que estamos considerando y, creemos, pocos recursos tuvo éste en sus manos para poder ampliarla. Es cierto que la altanería y el desprecio por los oponentes pocas veces dan buenos resultados en política, y es cierto también que la imagen del presidente, en materia de corrupción, dejó mucho que desear, ofreciendo así un blanco fácil para quienes se oponían a sus reformas. Pero hay que entender también que Pérez, en su primer gobierno, había procedido en forma aún más soberbia y descuidada sin por ello haber sufrido consecuencias negativas de peso. El cambio en la actitud de sus oponentes, por ello, hay que buscarlo más en las raíces de su pensamiento político que en circunstancias de tipo coyuntural.

En la Venezuela de 1989, a diferencia de los tres casos que analizamos previamente, no existía una amplia conciencia de la magnitud de la crisis que vivía el país, no había un pensamiento liberal capaz de hacer mella en la opinión pública y las ideas favorables al mercado eran muy poco aceptadas. El sistema clientelar basado en las rentas del estado petrolero estaba fuertemente arraigado en la población y pocos, sinceramente, deseaban acabar con esta modalidad de gestión política: eran demasiados los que se beneficiaban de ese estado otrora omnipotente –aunque ahora cada vez menos capaz de asegurar el bienestar de quienes lo usufructuaban– [V. Kornblith, Op. Cit.,pág. 383.] eran demasiados los empleados públicos, los sindicalistas, los directivos de empresas e institutos autónomos, los empresarios cobijados por el proteccionismo, los agricultores acostumbrados a la condonación de sus deudas.

No es sorprendente que, en ese contexto, medidas que hoy nos parecen tímidas y parciales hayan despertado una resistencia al cambio verdaderamente colosal. Si a esto agregamos que los frutos de los ajustes, especialmente por la naturaleza perversa de la inflación, no llegaron adecuadamente a la mayoría de los venezolanos, encontraremos las principales razones de un fracaso que dejaría hondas huellas en el país sudamericano.



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